德国联邦制的历史、基础和发展
伊诺斯·赫尔特著任雪丽
本篇文章由Haertel(赫尔特)女士为南京大学法学院所作的报告整理而成。本文介
前德国所面临的联邦制改革的问题。作者首先从联邦制在德国的历史发展讲起，接着介
前德国基本法中关于联邦制的规定，并分析了在现行联邦制度下所存在的问题，然后主
了当前联邦制改革中的任务和目标，对联邦改革委员会I和联邦制度改革n的任务进
绍，最后，作者对关于这次改革的建议进行了分析总结。
关键词:基本法联邦制改革
伊诺斯·赫尔特(Priv一Doz.Dr.i盯.InesH、rtel)，哥廷根大学讲师、法学博士、法
业法研究所所长。
任雪丽:南京大学中德法学研究所2007级硕士研究生。
DervorliegendeAufsatzberuhtaufeinemVortrag，dendieAutorinimDezember2
Deutseh一ChinesisehenInstitutforReehtswissensehaftderUniyersit巨tenGottingenund
gehaltenhat.EshandeltsiehumdieFOderalismusreforminDeutsehland.DerVortrag
mitderGesehiehtedesFoderalismusinDeutsehland.Dannwirddieverfassungsree
AusgestaltungdesFoderalismusinDeutsehlandunddieNaehteilederjetzigenFoderals
vorgestellt.压eseProblemetnaehteneineReformderfoderalenOrdnu眼notwendig.以e
analysiertansehlie队nddieAufgabenderzweinaeheinanderarbeitendenFOderalismusko~ssion
5iehaufdenReformprozessvorbereiten.SehliepliehfolgteinResomee.
KeyWords:GrundgesetzFoderalismusreform
德国联邦制的历史、基础和发展
一、引言
今天我的报告的内容是关于目前在德国发生的一个很重要的问题.而
上其他国家也同样面临这个问题。这就是关于联邦制改革的问题。
在此，我想以一个中世纪的传说来开始我的报告。在北欧流传着一个
世纪阿图斯国王和他的骑士团的一个有趣的传说。这个骑士团共由16名
成.每个骑士都身怀绝技，他们的盾牌都代表着不同的地区。这些骑士在彼
决斗中展现出了英勇的行为。这不仅增加了他们各自的威望也加强了整个
的声望。
这个传说和现代的联邦制度(作为国家的政治体制，它对一个国家的历
在有着很大的影响)有很多类似的地方。仁门希腊语中的“foedus”在现代德语
表着“联邦”、“联盟”和“共同合约”的意思。联邦就是指这样的一种国家政
每个个体成员都拥有自己的独立的权利，同时又联合组成了一个上级的联
联邦制在国家层面上的体现就是联邦制国家。在此，各个成员共同组成一
并确定了各自的权限范围，每个成员都可以行使自己的国家职能。川
在此，要注意区分联邦和另外两个概念。首先，联邦制国家和中央集权
不同，在中央集权制国家中，决定是由中央作出的，各个下级政权的权限仅
于行政方面。此外，它和邦联制国家也不同，在邦联制组织中，各个国家仅
约的基础上为了共同的目标而联合在一起，各成员国并没有让渡自治权和
权(比如联合国)。[3:
欧盟是一个特殊的例子。在过去很长的时间内，它作为欧洲经济共同
欧洲共同体具有邦联制国家的性质。巨‘，〕随着时间的变化，通过不同的条约，
渐有了共同的政治法律原则，有了合约所保障的权限和机构(如欧洲委员
议会)，形成了共同的法院、共同的国内市场和共同的文化组织，在此基础
治、经济、文化的逐步融合，使欧盟远远超出通常意义下的邦联制组织的概
国的联邦宪法法院也因此将欧盟称之为“国家联合体”(staatenverbund)，
许多法学家也持肯定态度。政治学家则将其称为半联邦制国家。正像历史
诉我们的那样，在新生事物刚开始发展的时候，对它的定义总是充满争议的
的欧盟就像历史上的新生事物一样，难以对其进行归类。
联邦制并不是指一个现存的静态的结构，而是指一个历史发展变化
它涉及到了以下的关系:整体和部分，自治和他治，中央集权和地方分权，国
州以及分离和联合的关系。它还涉及到了历史的发展，各方权力需求和制
中德法学论坛第6辑
系。所有的这些关系都处于一个由政治和法律保障的动态平衡之中，由于
合原因的影响，这一平衡经常是变动的，并且可能会引发政治上的争议。为
一平衡以长期的基础保障，就需要将其作为国家政体的基本原则在宪法或
法中确定下来。据此，德国是一个联邦制国家，像我们开始所提到的那个
样，阿图斯国王代表联邦制国家，16个骑士代表16个联邦州。
德国是一个联邦和各州相互依赖并相互制约的联邦制国家〔7〕:各联邦
联邦拥有一定的权力和职能，反过来，联邦也承认各联邦州的独立职能和权
联邦州之间的关系既有竞争又有合作，准确地说，是在合作联邦制和竞争联
的一种平衡阁。在理想的状况下，由联邦负责行使各联邦州所让渡的权力
同时，各联邦州可以通过自己的方式追求各自的利益，但也要考虑国家的
益，一个典型的例子就是，财政能力强的联邦州会通过财政转移支付的形式
政能力较弱的联邦州川。
二、历史沿革
联邦制的发展经历了一个很长的历史阶段，而这一发展过程在德国和
家又是不一样的。
中央和地方的关系以及各州间的关系总会以不同的方式在不同的程度
着历史的发展脉络。那时，关于权力和统治范围的争论总会导致武力冲突、
件，甚至会引发战争。[‘。〕联邦制原则通过规定双方都能认可的权力分配结
各个成员的参与权和决定权，从而使这一基本冲突和平化。但是，作为和平
盟原则，在不同的国家里，联邦制经历了完全不同的发展阶段。这一点在各
国家的成员数目、区域大小以及权力分配方面就能看得出来:比如，美国有
邦州，3个自治区，一个联邦特区;加拿大有10个省，2个自治区;墨西哥有
和一个联邦特区;奥地利有9个州;瑞士有26个州;德国则有16个联邦州
外，还有很多国家在政治体制中吸收了联邦制的内容或者已经签订了联邦
如印度、巴基斯坦、阿根廷、巴西、尼日利亚以及阿联酋等。从宽泛的意义上
全球70%的国家都可归类于联邦制国家。「‘2〕此外，每个国家的联邦制度都
特的历史发展过程。一些传统的联邦制国家，如美国、加拿大和瑞士，它们
联邦制度和20。年前的也不完全一样。由于战争爆发、经济变化，科技进
社会向工业社会、信息社会转型，全球化以及其他的影响因素的变化，联邦
表现形式也在逐步发生着变化。
在此，对于各国联邦制度的发展状况我就不再赘述，而是选取德国作为
德国联邦制的历史、基础和发展
介绍德国联邦制度的发展。联邦制度的演变是贯穿整个德国历史的一个
素。〔‘3〕但是，包含人民、语言和文化因素的德意志民族和当时的政治领土
相吻合。1806年灭亡的德意志神圣罗马帝国的领土范围甚至到达了意大
部。欧洲强国普鲁士王国和奥匈帝国哈布斯伯格王朝的矛盾使德国成为
国家更加困难，但是它却在无意中强化了德国的联邦制因素已’‘〕。
不同的历史背景会使各国的联邦制度具有不同的表现形式。人们可
18世纪初(170。年前后)的法国和德国。当时的法国是在路德十四领导下
集权制封建主义国家。而当时的德国则是由大约300个大大小小的诸侯
或多或少有点封建制的萌芽。当时，在德国旅行就相当于一场冒险。每
都有自己的法律、货币和关税法则。当时所存在的各种联盟则是历史的进
1815年后的德意志联盟，德意志关税同盟，1867年北德意志联盟，以及在
念下于1871年成立的统一的德意志帝国。魏玛共和国(1919一1933年)
邦制的基础上建立起来的，但是它在牺牲各州权利的基础上，大大加强了
力。[l5〕纳粹政权则完全摧毁了德国的联邦制度，它解散了各州政府，把各
纯粹的中央政权的行政管理区域。〔‘6〕类似的情况同样存在于战后的德意
和国，当时战胜国关于在德国建立一个统一的政治体制未达成一致意见。
年改革之后，德意志民主共和国事实上是一个由14个行政区组成的共产
集权制国家。[‘7〕而在西方战胜国的影响下，西德各州于1949年共同成立
联邦共和国。「’8〕在1989年德意志民主共和国和平革命后，〔‘g〕又有5个新
199。年10月30日吻〕加人德意志联邦共和国。自此之后，德意志联邦共
至16个联邦州。总的来说，历史的发展已经在德国的议会民主制中预先
邦体制，至今联邦制仍然是德国政治体制的基本原则之一。[2门
三、基本法规定的联邦结构
基本法第20条规定了德国的联邦制结构。据此，德国是一个民主的、
利的联邦制国家。卿〕基本法第79条第3款的永久性条款保障了德国联
永久存在性(存在和不可侵犯保障)，卿j按照基本法的规定，联邦州的存
到破坏。同时，各联邦州享有“国家待遇”。也就是说，它可以制定自己的
有自己的州议会和政府，还有独立的司法权。但是，其仍应遵守基本法
定，即保证人类尊严不受侵犯，保障人权以及遵守法制国家、社会福利国
民主国家的基本原则。图〕
此外，更重要的一点是要遵守联邦法律高于各州法律的原则。[25乃
中德法学论坛第6辑
国家权力在联邦和各联邦州之间进行分配。外交、安全政策以及货币、
策属于联邦的管辖范围，而警察、教育和文化则属于各州传统的管辖范围。嘟
按照基本法第50条的规定，联邦参议院卿〕是各州的代表。不同于联
中由选举而产生的议员，参议院中的成员则是由各州政府通过行政方式任
这是德国联邦结构中的独有特点。参议院中的议员只能是各联邦州的州长
长。按照基本法51条第2款的规定，参议院中各州议员的席位数由其居民
决定:每个联邦州至少有3票，居民数超过200万的有4票，超过600万的
超过700万的则有6票。
联邦参议院负责维护各州政治上的利益。它最重要的职能就是参与立
在此，它有三个层次上的参与权:
第一，立法咨议权。法律草案必须送达联邦参议院进行审议。
第二，立法动议权。参议院享有立法动议权。
第三，立法否决权。有关修宪的法律决议必须得到参议院2/3以上的
制定参议院享有同意权的法律时(在联邦制改革前这类法律占到了整个
60%)，需得到参议院绝对多数的同意;制定其他法律时，参议院享有异议权
对于参议院提出的反对意见，联邦议院可以以多数驳回。卿〕从立法工作中，
可以看出联邦制国家中的各州在整个政治结构中所具有的举足轻重的地位。
德国的联邦民主制有很多优点:
首先，它平衡了联邦和各州的关系，保证了各州的繁荣发展;
其次，有利于发展各州的生活方式和文化特色，保存文化的多样性;
再次，像孟德斯鸿[30〕提出的古典三权分立那样，有利于州层面上的权
和分散;
最后，正如HannaAhrendt.’〕在提及美国宪法之父时指出的那样，通
分权，可以实现整体权力提升的目的。
基于上述原因，保留联邦体制对德国来说十分重要。
但是经过不同的历史发展阶段，德国今天的联邦制结构肯定和1949年
样。按照社会的需求，合作联邦制和竞争联邦制的平衡发生了变化。1969
政改革在各州间引人了共同职能，这给德国的联邦制度带来了新的面貌。卿
时的社会背景下，地方缺少足够的财政资金支持基础设施建设。从高速公
院再到学校，从城市建设到促进农业发展再到艺术保护，联邦州都缺乏足
金。引入共同职能这一概念之后，这些事务开始由联邦统一规划统一分配
金。合作联邦制是当时的主题词。共同职能、财政转移支付、建立税收联盟
邦的投资援助权限都在当时的基本法中确立下来。这些改革给现代基础设
德国联邦制的历史、基础和发展
设带来了飞速的发展。德国至今仍受益于这次改革所带来的成果。但是这
也带了一些意想不到的负面影响。一些领域的政策重叠愈发明显，财政资
不透明，财政监管更加困难，政治决策更加复杂，不经济的现象很难改正，
时，追究责任也更加困难。油2
此外，随着时间的发展，联邦层面上聚集了越来越多的权力，以至于出
种中央集权的趋势。这种趋势造成的后果就是，各州的首要任务就是行政，
限越来越小。另外一个备受批评的现象是，一些联邦制定的法律的执行费
联邦承担，而是由地方承担。对于这种现象可以引用所谓的关联性原则)〕
救，也就是:谁决策，谁买单。
与这种趋势相反，在某些方面联邦州的权力却越来越大，联邦州的政党
响逐渐扩大，这时就需要限制各州权力的扩张。德国的议会制度起源于孟
的三权分立学说。但是，随着社会的发展，传统地将权力分为立法权、行政
法权的三权分立思想已逐渐让步于一种现代的权力控制理论，即权力分散
交叉的平衡。「35二在实践中，大选获胜者，通常是联合政党，作为议会的多数
政府，议会中的反对派和司法机关则负责监督议会。而在联邦参议院中，则
议院的多数派起决定作用。在现实生活中，可能会出现这样的情况，联邦议
少数派是参议院中的多数派，这就预示着联邦议会的政策要在参议院得到
较困难。这种类型的政党政治的工具主义思想经常会成为政治决策的障
双方的相互妥协。在发生争论的情况下，要组建调解委员会进行调解。
此外，各联邦州必须要执行联邦制定的法律。因为基本上每个法律中
着具体的执行规定，这就大大增加了联邦参议院拥有同意权的法律数目。
了代表各州利益，参议院的日常政治权力也在逐步增加，这不仅迫使双方长
妥协，也同样使权责对应更加模糊。
除了上面提到的权力交易和权力工具主义的陷阱外，联邦、联邦州以及
债的不断上升也对德国联邦制度的正常运行造成影响。二36二对于这一点我将
结合联邦制改革11进行详细阐述。
总而言之，宪法目标和事实之间存在着很大的偏差。回顾德国联邦制
展历程，在联邦和联邦州之间也存在过权力义务不对称，运作失灵等现象，
这类状况的时候，也就是一场联邦制改革到来的时候。
近十年来，在德国进行了许多关于联邦制改革的讨论。许多政治机构、
织和基金会提出了很多关于联邦州如何获得更多决策权的建议。脚〕在这些
中，尤为突出的一点就是，取消联邦和州间的政治权力交叉，以保证各州获
的自主决策权。关于德国联邦制改革的讨论主要集中在以下三个方面哪〕:
中德法学论坛第6辑
首先，应该明确权力和责任的关系，并加强人民参与力度。这些还包括
家权力重新分配的讨论;
其次，增加联邦决策过程的透明度和效率。这和消灭官僚作风的改
相关;
最后，基于近20年的财政结构所发生的变化，将财政关系重组列入改
日程。
为了保证此次联邦改革的顺利进行，由两个联邦改革委员会负责具
联邦改革委员会I负责联邦和各州间的权力拆分和重组，联邦改革委员会
责财政关系调整和行政现代化。两个委员会都以协会和基金会的调查结
础，并广泛听取学术界尤其是法学界专业人士意见。他们还会向上一届议
议院议员征求意见，但是由于政治上的原因，他们的意见通常不被考虑。在
盟和社民党组成大联合政府的新政治形势下，这一改革才成为可能。在签
合政府协议时关于联邦制改革的设想就已经确定下来。目前，联邦改革委
的研究成果已成功转换，联邦改革委员会n仍处在调查工作阶段。
四、联邦制改革I
首先我来介绍联邦改革委员会I的工作。)〕联邦体制现代化改革共有
标。第一，提高政策、法律的决策力和执行力;第二，整顿政策交叉现象，明
和各州间的责任;第三，提高职能履行的效率和目的性。
为了实现这些目标，一共要对25条基本法进行修改。此外，还有21部
律需要修改。鉴于政策交叉现象的存在，为了提高议会决策的透明度，将会
院有同意权的法律从O%调整到约35写。这也就意味着对专有立法和竞争
领域进行重新调整。进一步将联邦和各州的管辖领域拆分开来，减少各州
权对立法参与的渗人，同时，加大各州在各自的政治决策上的自由空间。帅口
其次，有针对性地减少由联邦和州共同出资的财政事务。〔“〕考虑到联
盟事务上的代表权和影响力，除了在少数完全涉及各州事务(如教育和文
况下，应当由联邦代表德国“发出一个声音”，尽可能避免将各州再牵扯进
事务拖沓。沁〕同样，联邦州也受“欧盟稳定条约”的约束，各联邦州有义务弥
财政赤字。按照马斯特里赫特条约的规定，当德国的财政赤字率超过了3
会受到处罚，联邦州应共同承担这一制裁后果。这一约定可以避免产生更
政赤字。关于其他减少国家财政赤字的方法我将会在介绍联邦改革委员会
行进一步的说明。
德国联邦制的历史、基础和发展
联邦改革委员会I的工作成果已于2。。6年9月1日开始实施，这是
年基本法制定以来规模最大的修宪活动。川〕通过这场改革，德国重新获得
的活力，提高了决策和执行能力，并明确了责任承担问题。至于竞争性联邦
作性联邦制间是否达到了新的平衡，则要等待时间的验证。
五、联邦制改革l
接下来我开始介绍联邦改革委员会11的工作。这里主要涉及的方面是
各州间的财政关系重组。阳〕
由于目前德国经济发展势头良好，德国最紧迫的财政问题不是财政收
财政债务。现在，德国的国家总债务已超过了15000亿欧元，其中联邦债
9000亿欧元。联邦财政支出的20%(约50。亿欧元)不能与常规财政收
财政支出的1/6用于支付利息。除此之外，国家还要承担很高的退休金和
险费用。另外，在联邦州间还存在着基础性的财政不平衡现象。
高额债务会限制现在和将来的议会民主制度的发展。国家债务法的改
联邦改革委员会n最重要的目标之一。在这种情况下，重新提出了预防原
能避免国家债务的产生?如何解决现存的国家负债问题?
联邦与各州间财政关系的改革要求和目前的改革进程密切相关。这尤
于:国家负债严重;扶助新联邦州发展的两德统一协议;欧盟马斯特里赫特
适用;联邦宪法法院判决的执行;鉴于财政制度的框架条件已发生了改变，
提出了的重组国家财政制度的建议。
为了预防财政困难或危机，许多专家建议，应该建立预警机制并采取有
施以限制债务。
目前人们在讨论，为了及时得知和制止财政危机，是否可以建立相应的
警机制。这一预警机制有很多优点，它既可以及时报告财政困难，加强财政
应对突发性政治决定，又可以提出可能的解决方案以尽早处理财政危机。
应该由什么样的机构来监督联邦和联邦州的财政发展?尤其是应该由
构来负责预警机制的实施。沁1在此有三种建议:其一，建立独立的机构;其
个专业的外部机构负责;其三，扩大财政预算委员会的职权范围。
首先我想谈一谈“限制债务”。对于政治家们来讲，借贷往往比节省开
吸引力，因为节省开支总会直接触犯现有的既得利益者。同样是出于这个
济发展所带来的国家收入增加同样也不能保证，国家债务的问题一定会得
目前良好的经济发展势头，虽然有利于推进财政稳固政策，阻止新债
中德法学论坛第6辑
生，但是并不能广泛而彻底地清偿旧债务。
现行宪法的规定(基本法109和115条)并不能阻止国家债务增加。嘟习
本法第115条第1款第2句规定，“贷款的收人不可超过财政预算中规定的
出总额;例外情况下，为防止对整体经济平衡的干扰不在此限。”实践上看
规定对减少债务的影响微乎其微。.7二
现行的基本法第115条第1款第2句以及州宪法中类似条款失灵的
于，对“投资”的定义过于宽泛，例外条款的规定也不精确，以至于在实践生
一例外条款的适用范围被不当地扩大。在这一事实前提下，大家开始展开
改基本法第115条第1款第2句的讨论。
最简单、最有效的控制国家债务的规定可能就是在宪法中规定新债完全
但是，全球范围内，没有哪一个国家可以在不负债的情况下保证国家正常运
原因在于，为了共同的利益，国家要为长期的基础设施建设筹集资金，以及
贷来筹集资金以应对一些突发性事件(如灾难)。[48〕
2007年专家委员会提交了一份关于限制国家债务的改革意见书。沁〕
书对许多问题进行了讨论。一方面，专家委员会认为，应将基本法第115条
第2句中的“投资”限定在“净值实物投资”上，而这也正合宪法中这一词的
另一方面，还应当对基本法第115条第1款第2句中的例外条款进行限制。
专家委员会的建议，应当在国家债务法中规定，这一例外条款仅适用于克服
机或偿还现存的债务。在这一方面上，专家委员会借鉴了瑞士2003年实行
减少国家债务措施的经验。
在制定新的减少债务措施时，要注意遵守欧盟法的规定，只有在政府的
字率不超过国内生产总值3%时，国家借贷才是符合欧盟法规定的。咖」
制止财政危机的另一个方法是，按照马斯特里赫特标准的要求在各成
人“稳定标准”。这一建议的优点是，马斯特里赫特条约已经规定了一个评价
财政赤字，并包括分级警告和制裁系统的程序。而且在执行马斯特里赫特
过程中，已经积累了很多实践的经验。〔5‘」
为了消除财政危机，还可以考虑引入其他不同的调整手段。比如，建立
于还债的基金或者引人破产程序。呻」
比如，关于成立还债基金以消除旧债务，巴登符腾堡州州长君特·H.
曾建议:为应对财政危机，应由各联邦州共同出资以成立旧债清偿基金。对
能力较弱的州，可以引入相应的激励机制，比如只要某联邦州承诺不再增加
务，就可以为其每清偿1欧元的债务提供1欧元的债务清偿补偿。
大家甚至讨论是否有可能引人针对地方政府的破产程序。赞成者认为
德国联邦制的历史、基础和发展
其他国家借鉴经验。比如，自20世纪70年代以来，美国就存在着一个类似
政府破产程序，但是在现实生活中很少运用。其他类似的采取这种市场经
以消除财政赤字的国家还有澳大利亚、加拿大、芬兰、法国、葡萄牙、瑞典以及
地方政府的破产要和传统意义上的破产区分开来，因为地方政府的解
可能的。在更多意义上，它只是一种惩罚性破产。
此外，还存在着关于加强联邦州税收主权的讨论。自20世纪80年代初
存在着关于加强联邦州的财政收入决定权的讨论。按照现行法律的规定，
是没有税收立法权的。统一的税法有利于制止不正当竞争以及避免税收体
不合法的差别对待。联邦州所具有的独立的税收权限仅仅限于借贷和财产
赞成加强各州税收自治的人们建议，应给予各联邦州以更多的税收立法权帅
至少对一些税种的税率变动权。咖〕
六、结论
通过这次报告，我们可以得出以下结论:在现行的改革进程中，要对以
方面有个清醒的认识。一方面仅仅依靠增加立法是不可能解决问题的，另一
财政制度并不是一个实验领域。这就意味着，我们要优先利用现有的工具和
在引人新的调整手段时要有充分的准备时间。这不仅有利于减少错误，还
新措施的贯彻实施。
对于预防财政危机来说，引入预警机制十分必要。在此，可以考虑利用
机构，比如通过扩大财政预算委员会的职权范围而由其来负责预警机制的
监督。类比马斯特里赫特机制，可以在各联邦州引入稳定标准。为了解决
政赤字的问题，完全禁止新债务的产生固然最有效，但是由于种种弊端，在
推荐采取这种方式。
此外，重要的是如何消除旧债务?在此，可以借鉴瑞士减少国家债务措
一些规定。建立偿债基金或者引入地方政府破产机制并不那么令人信服。
邦州的税收自治在现在的德国并不十分可行:联邦州在税法上的立法权限
已经限制了各州的税收自治，但是，可以考虑，给予各州以一定的税率变动
很明显可以看出，联邦改革委员会n的任务十分复杂。
无论采用何种新的方式来解决长期的财政赤字问题，有一点是毋庸置
就是:预算权是议会的王权。法律手段和工具固然有很大的作用，但是它不
代替政治上为控制财政支出而做出的种种努力。另外，责任必须清晰明了。
在全社会范围内达成共识以拒绝过度财政赤字也同样重要。如果联邦
中德法学论坛第6辑26
员会n韭从众多意见中成功提取最终有效的、有执行性的解决方案，那就会
的联邦改革作出根本性的贡献。它还将会把联邦制的基本理念引人到新的
域，也就是如何在整体中保持和发展个体的需求。这个问题又可以延伸到
大的社会问题上，即我们将如何创造和保持社会统一性。即使在财政关系
也要考虑，如何在符合公共福利的前提下，更有利于保持人与人之间的
合作。
(杨阳
注释:
[l]
[2]
.