中国大陆（含港澳）目前有4个直辖市，2个特别行政区（两个城市），283个地级市和374个县级市，一共有661个城市。台湾地区有2个院辖市，5个省辖市和31个县辖市，共计38个城市。
中国城市具体名录如下：
北京市
天津市
上海市（上述三个城市无县级市）
重庆市--下辖4个县级市：合川市 永川市 江津市 南川市
河北省（每行的第一个城市是地级市，--后面的是县级市，下同）
石家庄市--辛集市 藁城市 晋州市 新乐市 鹿泉市
张家口市
承德市
秦皇岛市
唐山市--遵化市 迁安市
廊坊市--霸州市 三河市
保定市--定州市 涿州市 安国市 高碑店市
衡水市--冀州市 深州市
沧州市--泊头市 任丘市 黄骅市 河间市
邢台市--南宫市 沙河市
邯郸市--武安市
山西省
太原市--古交市
朔州市
大同市
阳泉市
长治市--潞城市
晋城市--高平市
忻州市--原平市
晋中市--介休市
临汾市--侯马市 霍州市
吕梁市--孝义市 汾阳市
运城市--永济市 河津市
内蒙古自治区
呼和浩特市
包头市
乌海市
赤峰市
通辽市--霍林郭勒市
呼伦贝尔市--满洲里市 扎兰屯市 牙克石市 根河市 额尔古纳市
鄂尔多斯市
乌兰察布市--丰镇市
巴彦淖尔市
（兴安盟）--乌兰浩特市 阿尔山市（前面的括号表示低级非市行政区，下同）
（锡林郭勒盟）--锡林浩特市 二连浩特市
辽宁省
沈阳市--新民市
朝阳市--北票市 凌源市
阜新市
铁岭市--调兵山市 开原市
抚顺市
本溪市
辽阳市--灯塔市
鞍山市--海城市
丹东市--凤城市 东港市
大连市--瓦房店市 普兰店市 庄河市
营口市--大石桥市 盖州市
盘锦市
锦州市--凌海市 北宁市
葫芦岛市--兴城市
吉林省
长春市--德惠市 九台市 榆树市
白城市--大安市 洮南市
松原市
吉林市--磐石市 蛟河市 桦甸市 舒兰市
四平市--双辽市 公主岭市
辽源市
通化市--梅河口市 集安市
白山市--临江市
（延边朝鲜族自治州）--延吉市 图们市 敦化市 珲春市 龙井市 和龙市
黑龙江省
哈尔滨市--双城市 尚志市 五常市 阿城市
七台河市
齐齐哈尔市--讷河市
黑河市--北安市 五大连池市
大庆市
鹤岗市
伊春市--铁力市
佳木斯市--同江市 富锦市
双鸭山市
鸡西市--虎林市 密山市
牡丹江市--穆棱市 绥芬河市 海林市 宁安市
绥化市--安达市 肇东市 海伦市
江苏省
南京市
徐州市--邳州市 新沂市
连云港市
宿迁市
淮安市
盐城市--东台市 大丰市
扬州市--仪征市 江都市 高邮市
泰州市--靖江市 泰兴市 姜堰市 兴化市
南通市--海门市 启东市 通州市 如皋市
镇江市--扬中市 丹阳市 句容市
常州市--金坛市 溧阳市
无锡市--江阴市 宜兴市
苏州市--吴江市 昆山市 太仓市 常熟市张家港市
浙江省
杭州市--临安市 富阳市 建德市
湖州市
嘉兴市--平湖市 海宁市 桐乡市
舟山市
宁波市--慈溪市 余姚市 奉化市
绍兴市--诸暨市 上虞市 嵊州市
衢州市--江山市
金华市--兰溪市 永康市 义乌市 东阳市
台州市--临海市 温岭市
温州市--瑞安市 乐清市
丽水市--龙泉市
安徽省
合肥市
宿州市
淮北市
亳州市
阜阳市--界首市
蚌埠市
淮南市
滁州市--明光市 天长市
马鞍山市
芜湖市
铜陵市
安庆市--桐城市
黄山市
六安市
巢湖市
池州市
宣城市--宁国市
福建省
福州市--福清市 长乐市
南平市--邵武市 武夷山市 建瓯市 建阳市
莆田市
三明市--永安市
泉州市--石狮市 晋江市 南安市
厦门市
漳州市--龙海市
龙岩市--漳平市
宁德市--福安市 福鼎市
江西省
南昌市
九江市--瑞昌市
景德镇市--乐平市
鹰潭市-贵溪市
新余市
萍乡市
赣州市--瑞金市 南康市
上饶市--德兴市
抚州市
宜春市--丰城市 樟树市 高安市
吉安市
山东省
济南市--章丘市
聊城市--临清市
德州市--乐陵市 禹城市
东营市
淄博市
潍坊市--安丘市 昌邑市 高密市 青州市 诸城市 寿光市
烟台市--栖霞市 海阳市 龙口市 莱阳市 莱州市 蓬莱市 招远市
威海市--荣成市 乳山市 文登市
青岛市--胶州市 即墨市 平度市 胶南市 莱西市
日照市
临沂市
枣庄市--滕州市
济宁市--曲阜市 兖州市 邹城市
泰安市--新泰市 肥城市
莱芜市
滨州市
菏泽市
河南省--济源市(省名后面的--的城市为省直辖县级市，下同）
郑州市--新郑市 登封市 新密市 巩义市 荥阳市
三门峡市--义马市 灵宝市
洛阳市--偃师市
焦作市--孟州市 沁阳市
新乡市--卫辉市 辉县市
鹤壁市
安阳市--林州市
濮阳市
开封市
商丘市--永城市
许昌市--禹州市 长葛市
漯河市
平顶山市--舞钢市 汝州市
南阳市--邓州市
信阳市
周口市--项城市
驻马店市
湖北省--仙桃市 天门市 潜江市
武汉市
十堰市--丹江口市
襄樊市--老河口市 枣阳市 宜城市
荆门市--钟祥市
孝感市--应城市 安陆市 汉川市
黄冈市--麻城市 武穴市
鄂州市
黄石市--大冶市
咸宁市--赤壁市
荆州市--石首市 洪湖市 松滋市
宜昌市--枝江市 宜都市 当阳市
随州市--广水市
（恩施土家族苗族自治州）--恩施市 利川市
湖南省
长沙市--浏阳市
张家界市
常德市--津市市
益阳市--沅江市
岳阳市--汨罗市 临湘市
株洲市--醴陵市
湘潭市--湘乡市 韶山市
衡阳市--常宁市 耒阳市
郴州市--资兴市
永州市
邵阳市--武冈市
怀化市--洪江市
娄底市--冷水江市 涟源市
（湘西土家族苗族自治州）--吉首市
广东省
广州市--增城市 从化市
清远市--英德市 连州市
韶关市--乐昌市 南雄市
河源市
梅州市--兴宁市
潮州市
汕头市
揭阳市--普宁市
汕尾市--陆丰市
惠州市
东莞市
深圳市
珠海市
中山市
江门市--恩平市 台山市 开平市 鹤山市
佛山市
肇庆市--高要市 四会市
云浮市--罗定市
阳江市--阳春市
茂名市--化州市 信宜市 高州市
湛江市--吴川市 廉江市雷州市
广西壮族自治区
南宁市
桂林市
柳州市
梧州市--岑溪市
贵港市--桂平市
玉林市--北流市
钦州市
北海市
防城港市--东兴市
崇左市--凭祥市
百色市
河池市--宜州市
来宾市--合山市
贺州市
海南省--文昌市 琼海市 万宁市 五指山市 东方市 儋州市
海口市
三亚市
四川省
成都市--都江堰市 彭州市 邛崃市 崇州市
广元市
绵阳市--江油市
德阳市--什邡市 广汉市 绵竹市
南充市--阆中市
广安市--华蓥市
遂宁市
内江市
乐山市--峨眉山市
自贡市
泸州市
宜宾市
攀枝花市
巴中市
达州市--万源市
资阳市--简阳市
眉山市
雅安市
（凉山彝族自治州）--西昌市
贵州省
贵阳市--清镇市
六盘水市
遵义市--赤水市 仁怀市
安顺市
（毕节地区）--毕节市
（铜仁地区）--铜仁市
（黔东南苗族侗族自治州）--凯里市
（黔南布依族苗族自治州）--都匀市 福泉市
（黔西南布依族苗族自治州）--兴义市
云南省
昆明市--安宁市
曲靖市--宣威市
玉溪市
保山市
昭通市
丽江市
思茅市
临沧市
（德宏傣族景颇族自治州）--潞西市 瑞丽市
（大理白族自治州）--大理市
（楚雄彝族自治州）--楚雄市
（红河哈尼族彝族自治州）--个旧市 开远市
（西双版纳傣族自治州）--景洪市
西藏自治区
拉萨市
（日喀则地区）--日喀则市
陕西省
西安市
延安市
铜川市
渭南市--华阴市 韩城市
咸阳市--兴平市
宝鸡市
汉中市
榆林市
安康市
商洛市
甘肃省
兰州市
嘉峪关市
金昌市
白银市
天水市
武威市
酒泉市--玉门市 敦煌市
张掖市
庆阳市
平凉市
定西市
陇南市
（临夏回族自治州）--临夏市
（甘南藏族自治州）--合作市
青海省
西宁市
（海西蒙古族藏族自治州）--德令哈市格尔木市
宁夏回族自治区
银川市--灵武市
石嘴山市
吴忠市--青铜峡市
固原市
中卫市
新疆维吾尔自治区--石河子市 阿拉尔市 图木舒克市 五家渠市
乌鲁木齐市
克拉玛依市
（喀什地区）--喀什市
（阿克苏地区）--阿克苏市
（和田地区）--和田市
（吐鲁番地区）--吐鲁番市
（哈密地区）--哈密市
（克孜勒苏柯尔克孜自治州）--阿图什市
（博尔塔拉蒙古自治州）--博乐市
（昌吉回族自治州）--昌吉市 阜康市 米泉市
（巴音郭楞蒙古自治州）--库尔勒市
（伊犁哈萨克自治州）--伊宁市 奎屯市
（塔城地区）--塔城市 乌苏市
（阿勒泰地区）--阿勒泰市
说要说明的是：1，上面所说的“地极市”中，有几个属于“副省级市”，包括：沈阳、大连、长春、哈尔滨、南京、杭州、宁波、厦门、济南、青岛、武汉、广州、深圳、成都、西安。2，另外，还有几个“计划单列市”：大连、宁波、厦门、青岛、深圳。3，地级市下列的县级市系由省、自治区直辖，地级市代管。
香港特别行政区
香港市
澳门特别行政区
澳门市
台湾省
院辖市：2个：台北市 高雄市
省辖市：5个：基隆市 台中市 台南市 新竹市 嘉义市
县辖市：31个，包括：
台北县下辖8市：板桥市 三重市 中和市 永和市 新庄市 新店市 土城市 芦州市
宜兰县下辖1市：宜兰市
桃园县下辖4市：中坜市 桃园市 八德市 平镇市
新竹县下辖1市：竹北市
苗栗县下辖1市：苗栗市
台中县下辖2市：丰原市 大里市
彰化县下辖2市：彰化市 北斗市
南投县下辖1市：南投市
云林县下辖1市：斗六市
嘉义县下辖2市：朴子市 太保市
台南县下辖1市：新营市
高雄县下辖2市：凤山市 冈山市
屏东县下辖1市：屏东市
花莲县下设1市：花莲市
台东县下辖1市：台东市
澎湖县下辖1市：马公市
一、 引言——个人违宪问题和美国宪法 2001年夏，最高人民法院公布了对山东省高级人民法院“齐玉苓诉陈晓琪等”一案[1]（以下简称“齐玉苓案”）的批复[2]（以下简称“齐玉苓批复”），在其行文中引用了宪法。尽管宪法在中国司法判决中的出现并非首例，[3] 但就所获得的关注而言，齐玉玲案的确空前，该案在国内引起了出乎意料的反响，并被冠以“宪法司法化第一案”等历史性头衔。[4] 在该案中，原告齐玉苓与被告陈晓琪曾共同就读于山东省腾州八中，1990年齐玉苓被山东省济宁商校录取，但陈晓琪却隐瞒事实，在其父陈克政的帮助下，持印有腾州教委和腾州八中公章的虚假身份证明，盗用齐玉玲的名义到济宁商校就读，而齐玉苓则因不知情而丧失了到该校求学的机会。1999年，得知了真相的齐玉苓将陈晓琪、陈克政、济宁商校、腾州八中、腾州教委一并告上法庭，诉请赔偿其教育权受到侵害的损失。在批复中，最高法院确认：“陈晓琪等……侵犯了齐玉苓依据宪法规定所享有的受教育的基本权利”。 本案提出了宪法司法化、宪法的直接效力、宪法解释权等众多有趣的法理问题，而本文所关注的只是其中一个：公民的宪法权利能否对抗个人？换而言之，陈晓琪和陈克政，作为公民个人，能否成为违宪主体或宪法权利的义务主体？ 在中国的宪法框架下，个人构成宪法义务主体，不得侵犯他人宪法权利，似乎都是不言而喻的。 首先，在宪法条文上，有明确的公民义务条款，公民是当然的宪法义务主体，而在基本权利条款中，也有直接对抗私人的内容，例如信仰自由、通信自由和通信秘密，明确写明了“任何个人”不得侵犯这些权利； 其次，在宪法理论上，宪法规范被认为是各种部门法规范的集成，刑法、民法都被当作宪法原则的具体化，并把宪法当作自己的规范渊源，因此基本权利可以直接约束公民个人自当不存疑义。 但是，如果我们把视野投向世界，就会发现答案也许不那么简单。根据美国宪法，除了废除奴隶制的第十三修正案之外，宪法的义务主体只是政府，而非公民，[9] 宪法基本权利也只能用于对抗政府行为，单纯的私行为不受宪法拘束。用美国联邦最高法院反复宣讲的招牌话语来表述，那就是：美国宪法“并未提供抵御私行为的盾牌，无论该私行为多么不公平或不正当。”[10] 这一原则被概括为“政府行为理论（state action theory）” [11]，而本文对个人违宪问题的探讨，就将主要围绕着该理论展开。 这是一个乍看上去有些生硬且不近人情的原则，其内容是什么，有何历史背景，价值以及合理性何在？都属于本文的研究范围。接下来本文将从事实和价值两个层面推进：“事实部分”论述政府行为理论的发展脉络、内容和方法，重点在于把握美国法院如何扩展政府行为的外延，在私域中发现政府行为：“价值部分”首先围绕着美国学者对政府行为理论存废的辩论，探讨该理论的美国文化和社会背景及其价值，进而将视野投向西方其他国家，主要通过对德国宪法“间接效力说”的介绍，探求“个人不违宪”的话语意义。 最后，本文所试图得出的结论是，实现宪政，必须坚持“个人没有资格违宪”，“只有政府才是宪法基本权利的义务主体”。而推动中国宪政话语的正确建构，让“宪政要旨在于限政而非限民”的价值深入民间，将是本文的最大希望。 二、 事实——何为“政府行为”？ 宪法只约束政府行为，这条原则看似简单，但究竟什么行为构成政府行为，认定起来却并不容易。以下将通过介绍美国的司法实践，特别是联邦最高法院的判例，试图勾勒出政府行为理论的基本原则和内容。 本部分的结论是，政府行为理论的变迁受到了社会变革和法官立场的深刻影响，其内容繁琐、庞杂，也缺乏连贯的原则。但总体而言，政府行为理论已允许宪法深入到了很多表面上的私人领域，在很大程度上，私行为和政府行为的界限日益含混。但政府行为至今仍然构成一道“实质性门槛”，对纯粹的私行为，美国宪法仍然不能适用。 （一） 概说：宪法规制的界限 为政府行为理论奠定历史性起点的，是1883年联邦最高法院对民权诸案（Civil Rights Cases）的判决，该案即使不是政府行为理论的第一案，[14] 也是对该原则进行适用和阐释的“最重要”的早期判例。[15] 在该判决中，由大法官布拉德利（Bradley）执笔的多数意见认为：私营的旅馆、剧院和运输行业拒绝为黑人提供服务并不违反联邦宪法第十四修正案的平等保护条款，因为这只是私人所造成的损害，而第十四修正案“所禁止的是特定的政府行为，个人对公民权利的侵犯并非该修正案的主题。”[16] 不仅如此，国会基于该修正案所制定的禁止私营服务部门种族歧视的法律[17]，反而由于缺乏宪法依据、超越国会职权[18]而被裁定违宪。 这样，最高法院在私行为（private action）和政府行为（state action）之间划定了一条明确的界限：宪法只调整政府行为，而私行为则归普通法律调整。在随后百余年的历史中，这项对第十四修正案的司法解释逐渐发展为宪法的一般原则：除第十三修正案禁止奴隶制，直接为个人设定义务之外，其他宪法权利只能对抗政府行为，包括联邦、州以及地方各级政府行为。 “政府行为理论”不仅约束了宪法自身的管辖范围，也对联邦和州的权限产生了深刻影响，一方面它限制了联邦立法权，使得国会不得依据宪法的基本权利条款，制定保护公民对抗私行为的法律（但国会仍可依据宪法其他条款，例如第一条第八款的授权，立法规制私行为）；另一方面它又减轻了州政府义务，即使州政府对私人侵害不闻不问，宪法也不能直接干预，但是，州政府若主动保护公民的私权利，也不在宪法禁止之列。 现代政府行为理论的框架主要是在二十世纪四十年代以后最高法院的判例基础上搭建起来的。有关判例涉及广泛，包括平等保护、正当法律程序、言论自由等等，其中大量的是关于反歧视的公民平等权诉讼。 政府行为理论从这个时期开始蓬勃发展，有着深刻的社会背景。长期以来，美国社会的种族歧视现象十分严重，歧视性制度不仅体现为政府的强行性隔离和歧视性法律，同时还大量存在于店堂服务、雇佣关系、民事契约等私行为中，例如拒绝向黑人提供服务、在招工过程中种族歧视、在社区盟约中约定不得向黑人出租或售卖房屋等等，而对这些行为州政府也未加以限制，只是依据财产法、合同法对其效力予以承认。 进入二十世纪中叶，美国掀起了声势浩大的民权运动。而出于“政治问题司法化”的美国传统，很多民权活动人士走向法院，诉诸宪法，试图通过“种族歧视违宪化”来达到变革的目的。在这一浪潮的推动下，很多具有政府行为色彩的歧视制度被废除，例如里程碑式的布朗诉教育委员会案（Brown v. Board Of Education，以下简称布朗案），就宣告了公立学校的种族隔离违宪。但在消除私人制度性歧视的问题上，法院却遇到了“政府行为门槛”的阻碍，根据该原则，无论私行为“多么具有不公平或不正当”，也不受宪法约束。[23] 虽说国会在当时也通过了一系列保障公民平等权的法律，但基于政府行为原则的限制，国会或者只限于取消和政府行为相关的歧视制度，或者干脆“绕道”选择宪法第一条里的“跨州贸易条款”[25]作为立法依据，只禁止“和跨州贸易有关”的私营行业进行种族歧视。[26] 在这一背景下，自四十年代到七十年代，特别是在沃伦（Warren）担任首席大法官期间（1953-1969），最高法院开始了扩张政府行为的努力，这段时期被称之为“自由主义时代（liberal era）”。 1948年的谢利诉克瑞默案（Shelley v. Kraemer，以下简称谢利案）是一个里程碑式的判决，用某位学者的话说，对现代政府行为原则的任何讨论都必须自谢利案开始。[29] 该案判定，私人之间的合同不受宪法约束，但法院执行私人合同却构成政府行为，受宪法调整，从而间接宣告种族歧视的合同违宪。该判决也被认为是迄今为止对政府行为最广义的解释。[30] 在随后的判例中，最高法院相继发展出公共职能（Public Function）、共生关系（Symbiotic Relation）、政府鼓励或强迫（State Encouragement/Compulsion）、共同行为（Joint Action）等理论，极大地扩展了政府行为的范围，模糊了政府行为和私行为之间的界限，甚至使得政府行为标准在某种程度上成为了“没有意义的形式”，[32] “政府行为理论”的一体性因此也受到了威胁，甚至其应否继续存在都成了问题，当时的很多学者都认为政府行为理论应当衰亡了。[33] 然而，二十世纪七十年代，美国民权运动逐渐走入低潮，相应的，自1969年开始，随着保守的博格（Burger）和伦奎斯特（Rehnquist）相继担任最高法院首席大法官，最高法院在政府行为问题上的立场也日趋保守，在很多判例中，“政府行为原则”复活，法院以“讼争行为是私行为”为由拒绝对其合宪性进行判断。但同时，政府行为原则仍然在缓慢发展，一些判例也进一步扩展了政府行为的范围。 至今为止，单纯的私人歧视仍然不构成违宪，宪法并不要求政府采取行动消除私人歧视，只是要求政府不能积极支持这些行为。 以下部分，就将具体介绍法院是如何判明政府行为是否存在的。 （二） 方法：如何在私域中发现政府行为 在以政府为一方当事人的案件之中，认定政府行为的存在并不构成什么问题，但是“显然，宪法保护不能，也不应，严格局限在政府为形式当事人的行为里，”美国法院在民事案件中，发现政府行为的判例也屡见不鲜，由于在很多情况下，政府行为和私行为之间的界限并不明确，因此法院必须发展出一套理论，以使某些私行为可以归咎于政府行为。[36] 对任何对象加以类型化都会冒着体系不和谐或概念不周延的风险，对政府行为理论尤其如此。美国司法和学术界对该理论的分类并不一致，本文则大致将其分为三类：第一种是“公共职能（public function）理论”，即考察该行为本身的性质是否具有政府属性，如果该行为属于履行政府的传统专属权，则该行为就是政府行为；第二种是“政府卷入（government entanglement）理论”，即探究私主体、私行为与政府之间的关系，如果政府在相当程度上卷入了私行为，那么该私行为就可以转化为政府行为；第三种是“对象转换理论”，其视角更加独特，不再考察私行为是否可以转化为政府行为，而是直接审查相关法律的制定和适用行为。 以下将逐一介绍在私域中发现政府行为的方法。 1、 行为性质——公共职能（Public Function）理论 根据公共职能理论，如果私主体从事的行为在传统上具有政府职能，则该行为构成政府行为，受宪法约束。这种方法主要的关注点是行为本身的性质。其核心问题是：私主体所从事活动的职能在多大程度上具有政府性？ 最高法院在1974年杰克逊诉大都会爱迪生公司案（Jackson v. Metropolitan Edison Co.）中，将公共职能总结为“政府传统专属权”原则，即私主体的某种行为如果传统上属于政府的专有职权，便具有公共职能，该私行为随之转化为政府行为。[40] 例如政党对党内初选的组织[41]、私营公司对城镇的管理[42]、民事诉讼中当事人遴选陪审员[43]，都具有公共职能，构成政府行为，因此这些行为受宪法约束，不得违反宪法关于平等保护、言论自由、正当程序等的规定。 但公共职能理论适用范围较窄，法院在阐述何为“政府传统专属权”的问题上采取了谨慎的立场。向公众提供电力服务、货物保管人拍卖留置财产[45]、私立学校解雇员工[46]、私立医院对病人病房进行安排[47]、奥委会对体育运动的管理[48]等，都不构成政府行为，不受宪法关于正当程序、平等保护等规定的约束。 2、 公私关系——政府卷入（government entanglement）理论 除了考察行为本身的性质外，法院发现政府行为的另一种角度是探究私行为和政府之间的关系，如果政府在相当程度上卷入到了某项私行为中，则该行为可以转化为政府行为，受宪法调整。 公私关系视角涵盖了很多种不同的测定政府行为的方法，大致包括共生关系（Symbiotic Relationship）、政府控制、政府鼓励或强迫（State Encouragement/Compulsion）、和共同行为（Joint Action）等等。 总体而言，公私关系考察的是政府和被诉称违宪的特定“私行为”之间的关系，而非政府和私主体之间的一般关系，必须要证明政府卷入了该特定私行为之中，对其具有实质性影响。但如果政府和私主体的一般关系就极其密切，足以使政府对私主体各种相关行为，包括特定诉争行为，都具有实质影响力，则也可使该私行为转化为政府行为。 （1） 共生关系 （Symbiotic Relationship） 共生关系的经典判例是1961年的伯顿诉威尔明顿停车管理处案（Burton v. Wilmington Parking Authority，以下简称伯顿案）。在该案中，最高法院判决一家私营饭馆禁止黑人入内构成政府行为，违反了宪法的平等保护条款。该案并没有彻底推翻民权诸案关于“私人歧视不构成违宪”的判决结果，而是基于本案的特殊情况发现政府行为的：该餐馆承租的经营场所在的土地和建筑归政府所有，而该不动产并非政府无关紧要的多余财产，而是其经济自立计划的重要组成部分，另外，临近该餐馆的停车场为政府所有，该停车场和餐馆之间存在实质性的互利关系，该餐馆声称其拒绝为黑人服务是为了不对其生意造成负面影响，而其利润又是政府机构经济收益的不可或缺的成分。[50] 在综合考虑以上因素之后，法院认为政府对该餐馆种族歧视行为的卷入程度足以使餐馆的行为转化为政府行为，并构成违宪。 最高法院在后来的判例中将伯顿案的方法总结为共生关系（Symbiotic Relationship）。如政府和私主体之间存在互惠互利的关系，足以影响到私主体的特定行为，则该行为可以转化为政府行为，受宪法约束。 （2） 政府控制 由政府开办的非政府机构，如公立学校（public school），其行为可构成政府行为，受宪法约束。而私营组织如果单纯受到政府资助，即使是大部分资金来源都是政府，也不足以构成政府控制[53]，其关键在于，政府控制的程度是否应足以影响到了讼争行为，这要结合政府对该组织人员、管理、活动等方面的影响。 1995年勒布朗诉全国铁路客运公司案（Lebron v. National Railroad Passenger Corp.）。该案中，有人挑战美国全国铁路客运公司（Amtrak）的一些对车内广告的管理规定，认为其侵犯了言论自由。最高法院在考察了该公司的历史之后，认为“该公司是根据政府颁布的特别法规创立的，服务于政府目的，在其大多数管理人员的任命上，政府握有最终权威，因此该公司构成了政府的一部分，必须遵守宪法第一修正案（关于保护言论自由的规定）。”[55] 本案中，由于公司和政府之间的关系十分密切，使得其已经不再只是一个和政府有关的私主体，而是其本身就是政府的一部分。 （3） 政府鼓励或强制（State Encouragement/Compulsion） 如果政府对某项私行为进行了鼓励，或采取其他手段使该行为成为法律义务，则该私行为可以构成政府行为。 1972年，穆斯会馆诉艾尔维斯案（Moose Lodge No. 107 v. Irvis，以下简称穆斯会馆案）。穆斯会馆是宾夕法尼亚州的一家私人俱乐部，该俱乐部根据其章程拒绝为黑人艾尔维斯提供服务。法院首先对穆斯会馆案和伯顿案进行了区分，后者的酒店是在公共建筑里对公众开放的公开酒店，而前者则是在私人建筑里的私人俱乐部。[57] 不存在伯顿案那样的共生关系。[58] 而且，尽管该俱乐部的酒类销售执照系由该州酒业局颁发，但这并不足以使该俱乐部的歧视行为转化为政府行为。但是，由于政府要求私人俱乐部必须遵守其章程和其他内部规定，这就使得该俱乐部的私人歧视行为转化为了政府行为，并违反了第十四修正案的平等保护条款。 但是，仅仅默许某项私行为发生，并不能使私行为转化为政府行为。例如，1978年的弗莱格兄弟公司诉布鲁克斯案（Flagg Brothers， Inc. v. Brooks，以下简称弗莱格兄弟案），该案中，货物保管人根据纽约州统一商法典的规定，在货物所有人到期不能支付保管费的情况下，径自处置了委托保管的货物，以折抵欠款。货主提出起诉，认为被告违反了宪法，构成“未经正当法律程序而剥夺他人财产”。但最高法院认为，涉讼的州法律，只是单纯默许出卖保管物，并不构成法律强迫，因此不构成政府行为。[60] （4） 共同行为（Joint Action） 如果某项私行为是借助司法程序和政府行政力量来完成的，则该私行为与政府行为构成共同行为，均受宪法约束。 共同行为的大量案例都是和行使债权有关的。例如1969年的斯尼亚戴奇诉家庭财务公司案（Sniadach v. Family Finance Corp.）和1972年的福恩特斯诉谢雯案（Fuentes v. Shevin[62]）。在这两个案件中，相关的州法律都允许债务人直接向地方法院申请财产执行令，取得债务人之财产，而无需通知债务人并给其提出抗辩的机会。法院认为，由于债权人只有在政府协助下才能获得债务人财产，因此其私行为就转化为了政府行为，必须受宪法约束。法院判决，它们违反了第十四修正案，构成了未经正当法律程序而剥夺他人财产。该两项判例均强调政府对讼争行为的行政参与（administrative participation）。 1978年弗莱格兄弟案也涉及到了共同行为问题。最高法院认为，被告依照州法径自处分保管物，虽然是法律授权的，但却属自力救济，而没有政府的实际参与，因此不存在共同行为。这里，法院再次强调了政府行政参与的重要性。 在随后的判例中，最高法院又认定当事人申请诉前财产保全、遗嘱执行人在政府指定报纸上公告要求债权人申报债权[65]，构成私主体和政府的共同行为，受宪法拘束。 3、 适用法律——对象替换理论 对象替换与前两个视角都不同，该方法不是从私行为的性质和关系着手将私行为转化成政府行为，而是转换审查对象，把对当事人行为的审查，转换到对法律的审查，具体而言，是审查立法行为和法院的适用法律行为。 1948年的谢利案是政府行为理论历史中的经典判例。某白人聚居区的住户签署了一项为期五十年的盟约，禁止将该地区房屋出售给黑人，一名白人违反了盟约，将其房屋卖给了一位黑人，另一名白人提出了起诉，要求执行具有种族歧视性质的私人盟约，宣告该房屋转让无效。在本案判决中，最高法院推翻了先前的判例，[67] 宣称：尽管单纯的私人协议不构成政府行为，但法院执行该协议则构成政府行为。 1964年纽约时报诉萨勒文案（New York Times v. Sullivan，以下简称纽约时报案）是美国言论自由的重要判例，其中也涉及到了政府行为的问题。在该案中有人起诉纽约时报，诉称其刊登的一篇广告损害了他的名誉。州法院依据州反诽谤法判原告胜诉。联邦最高法院推翻了州法院的判决，认为该判决侵犯了言论自由，但这里侵犯言论自由的并不是原告，而是州法院，法院认为：法院适用法律，即使是在民事诉讼，适用的是普通法，也仍然构成政府行为。[69]这样，纽约时报援引言论自由对抗的并非个人，而仍然是政府。 将立法行为作为政府行为，对其进行审查的典型案例，是1967年的瑞特曼诉摩尔奇案（Reitman v. Mulkey）。在该案中，加利福尼亚州议会曾经通过房屋开放法案，禁止房屋销售和租赁中的歧视行为，但加州1964年举行全民公决，通过了对加州宪法的修正案，禁止州议会和政府对公民财产处置权加以限制，这样，公民就有了继续在买卖租赁中进行种族歧视的权利。最高法院认为该修正案构成了违宪的政府行为，其理由是，该修正案使得法律变化更难，是州的一种积极行为，从而使州“在相当程度上卷入到了私人歧视之中”[71].换言之，如果州仅通过普通立法程序，废止房屋开放法案，则并不违宪。但最高法院在本案中并没有澄清，通过普通立法程序废止房屋开放法案，究竟是合宪的政府行为，还是根本不构成政府行为。 似乎显然的是，任何一条法律，都是政府立法行为的结果，而在任何案件中，法院又都是永在的参与者，其一切判决法也都无非是在适用法律。即使有些行为看似没有任何相关法律条文规制，仍可以看作是政府对该行为的默认或授权，而法院则执行了这种默认或授权。这样，如果把对私行为的审查转移到对法律的审查，似乎政府行为将无所不在。 但是最高法院还是划了一条形式上的界限，区分了行为和“不作为”：纯粹的无法律规制，不构成政府行为，即使有法律明文规定，但若仅仅是单纯认可、授权一项私行为并申明政府不予介入或拒绝救济，也不构成政府行为，只有当法院对法律的适用是一种积极行为的时候，才构成政府行为。因此，在弗莱格兄弟案中，尽管纽约州法律明确授权货物保管人有权直接处置债务人的保管物，法院也执行了条文，但仍然不构成政府行为。 （三） 混沌：捉摸不定的政府行为 政府行为理论恐怕是美国宪法理论中最令人困惑和充满矛盾的领域了。本文对政府行为的类型化，也并未穷尽其各种形态，更非绝对周严和完美。纵观美国司法实践中对政府行为理论的应用，就会发现其混沌不堪，措辞模糊不清，判例缺乏统一连贯的原则。有学者早在1967年就将该领域形容为“概念灾区（Conceptual Disaster Area）” [74].这一表述随后广为流传，并被频繁引用。[75] 有学者在比较了谢利案和弗莱格兄弟案等判例之后不得不说：“的确，最高法院关于政府行为的判例变幻无常，并且经常矛盾”。[7